УДК 631.152

Р.Х. АДУКОВ, доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной работе ВНИОПТУСХ

А.Н. АДУКОВА, доктор экономических наук, доцент, заведующая отделом ВНИОПТУСХ, профессор кафедры РАКО АПК

В настоящее время Россия переживает один из самых непростых периодов в своей истории. Насколько успешно он будет пройден, во многом зависит от того, в какой мере удастся обеспечить развитие села. Пока ситуация в этой области остается сложной. Достаточно отметить, что все аграрные регионы относятся к категории дотационных, включая такие житницы страны, как Краснодарский край, Воронежская и Белгородская области.

Понимая остроту сложившейся ситуации, руководство России усилило внимание к социальной сфере села, а также сельскому хозяйству как основе сельской экономики. Так, принято несколько важных нормативных актов, реализованы и реализуются соответствующие программы. Среди них «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года», «Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года», Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

В результате в российской деревне произошли заметные позитивные перемены. К примеру, выросли объемы производства некоторых видов сельхозпродукции, повысилась рентабельность отрасли с учетом субсидий, увеличилась заработная плата в сельском хозяйстве.

Значимыми являются и некоторые достижения в области социальной инфраструктуры села. В частности, удалось улучшить такие показатели, как обеспеченность сельских населенных пунктов питьевой водой, бытовым газом, средствами связи и интернетом.

Вместе с тем программы, реализованные за эти годы, не позволили осуществить коренной перелом в развитии села. Так, устойчиво растет кредиторская задолженность сельхозорганизаций, которая по данным Минсельхоза России в 2014 г. в расчете на одно хозяйство достигла 105,8 млн. руб., превысив на 16% их годовую выручку. Этот и некоторые другие факты говорят, что скорее всего сбудется прогноз академиков РАН Закшевского В.Г. и Хицкова И.Ф., согласно которому дореформенный уровень сельхозпроизводства будет восстановлен только в 2022-2033 гг., то есть в лучшем случае через 32 года с начала реформ [12]. И это притом, что страна обладает огромным аграрным потенциалом, инновационное использование которого позволило бы в 3-5 раз перекрыть внутренние потребности в продовольствии.

Особенно тревожной остается ситуация в социальной сфере села. Так, почти 20% селян имеет доходы ниже прожиточного минимума; безработица превышает 30%; снизилась возможность получения населением жизненно важных услуг, в том числе в таких особо актуальных сферах, как образование, здравоохранение, культура и отдых [11]. Все это стимулирует процесс депопуляции сельских территорий, несущий в себе значимые риски для страны.

Большая часть проблем на селе носит «застарелый» характер, относится к категории не решаемых долгое время. Это означает, что политика сельского развития нуждается в пересмотре.

Изучение факторов развития села свидетельствует, что все они (кроме природных) имеют управленческую природу. Среди них ключевая роль принадлежит отсутствию полноценного института местного самоуправления и условий для малого предпринимательства. Решение данных проблем невозможно без совершенствования государственного управления, прежде всего, децентрализации межбюджетных отношений и создания на этой основе названного института. Без него монополизация полномочий и коррупция неизбежны. Объясняется это тем, что чрезмерная централизация управления неизменно ведет к монополизации экономики, снижению темпов развития.

Анализ причинно-следственных связей в экономике позволяет сделать крайне важный вывод: состояние экономики и социальной сферы всегда адекватно качеству государственного управления. Представляется, что его следует считать одним из фундаментальных положений экономической науки.

Главной причиной негативных явлений в экономике страны принято считать финансовый кризис, вызванный зарубежными санкциями. Однако сказанное выше дает основание утверждать, что этот кризис главным образом порожден кризисом системы государственного управления, который стимулирует негативные явления в экономике, социальной сфере, нравственном состоянии общества. Чем раньше признаем это и примем необходимые меры, тем быстрее село и город начнут развиваться. Промедление в этом вопросе неминуемо приведет к еще большему отставанию с непредсказуемыми последствиями. В современных условиях, когда темпы научного прогресса ускорились в десятки раз, полагаться можно только на экономику знаний.

Справедливости ради следует отметить, что кризис этот имеет давнюю историю. Связан он с укоренившейся российской традицией недооценки роли человеческого фактора, приведшего к обесцениванию самого человека. Вследствие этой стратегической ошибки неверно строятся отношения «власть-индивидуум». Поэтому, по нашему мнению, кризис продолжится до тех пор, пока не будет изжита эта порочная практика, которая не позволяет населению в полной мере реализовать себя.

Словом, причина кризиса значительно глубже, чем, кажется, на первый взгляд. С этим согласны многие авторитетные ученые, в частности, академики РАН Беспахотный Г.В., Буздалов И.Н., Костяев А.И., Милосердов В.В., Папцов А.Г., Петриков А.В., Ушачев И.Г. и другие. Хотя и в разной интерпретации, в своих публикациях они отмечают необходимость учета в социально-экономической политике ведущей роли человеческого фактора в развитии отдельных территорий и страны в целом [4-6,7,10,13,14,16].

О его недостаточном учете говорит не только отсутствие полноценного института местного самоуправления и условий для малого предпринимательства, но и должного спроса на квалификацию, рекордно высокий уровень социального неравенства (индекс Джини равен около 40%), переоценка роли капитала при недооценке человека как основного фактора развития и другие.

Особо следует отметить, что перечисленные факты указывают на то, что основная масса сельского населения фактически не может участвовать в управлении экономикой и территориями, из-за чего остается нереализованным колоссальный потенциал нации. Аналогичного мнения придерживается немало известных ученых в сфере сельского развития, к примеру, Меренкова И.Н., Лемешев М.Я., Перцев В.Н., Третьяков А.П. [8,9,15].

В связи с этим возникает вопрос: «В каком направлении следует совершенствовать управление сельским развитием»? Поиск ответа на него позволил сформулировать некоторые теоретические положения в виде выводов и предложений, которые условно можно разделить на меры и условия общего характера, по совершенствованию управления сельским хозяйством и сельскими территориями. На наш взгляд, их следует также учитывать при оценке эффективности управления сельским развитием.

К мерам и условиям общего характера, без которых нельзя обеспечить эффективность системы управления отраслью и территориями, относятся:

1. Эффективность управления определятся многими факторами. Поэтому процесс его совершенствования предполагает решение широкого круга проблем: изменение идеологии управления, уточнение функций, полномочий, ответственности, структуры и методов управления. Причем, основной акцент в деятельности органов власти должен быть сделан на постановку интересов населения во главу угла политики сельского развития.

2. При выработке данной политики следует учитывать, что технико-технологической модернизации должна предшествовать модернизация общественно-экономических отношений. При этом необходимо, чтобы она обеспечивала децентрализацию управления экономикой и территориями, включая межбюджетные отношения. В противном случае на низовых административных уровнях срабатывает принцип «нет полномочий, нет и ответственности», порождая тем самым их иждивенчество. По данному поводу следует отметить, что наличие завышенной доли дотационных регионов (83%) вызвано не только объективными причинами, но и чрезмерной централизацией управления. Это негативно влияет на развитие сельских территорий и всей страны. Не следует забывать, что забирая у муниципального звена полномочия, вышестоящие административные уровни управления перекладывают на себя большую ответственность за развитие территорий.

3. Одним из основных направлений политики сельского развития должен стать поиск способов повышения доходов местных бюджетов. Однако развитие АПК не приводит к адекватному росту поступлений в данные бюджеты. Это означает, что идет процесс выкачки из села ресурсов без соответствующей отдачи, необходимой для развития.    

4. Формирование налоговой политики на селе целесообразно осуществлять путем построения межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета. По нашему мнению, на начальном этапе (около 10 лет) всю налоговую массу, формируемую на сельских территориях, целесообразно направлять в бюджеты поселений, сохраняя при этом действующие трансферты. Учитывая, что эти налоговые сборы составляют менее 2% от консолидированного бюджета страны, данная мера не приведет к существенному нарушению бюджетных пропорций. Более того, указанный хозрасчет объединит интересы всех административных уровней, усилит их желание развивать территории и, тем самым, обеспечит рост поступлений в бюджеты.

5. Необходима разработка общероссийских социальных стандартов, гарантирующих на всех сельских территориях определенный минимум государственных услуг, включающих наличие качественной дорожной сети, жилья, водопровода, бытового газа и других особо актуальных атрибутов, как это уже сделано в ряде регионов [9,15].

6. Система государственного управления должна работать в режиме постоянного выявления и устранения препятствий на пути развития территорий. Пока это условие не выполняется в должной мере, что является одной из главных причин «застарелого характера» помех на пути развития села.

7. Деятельность органов власти, ответственных за сельское развитие, должна ежегодно оцениваться, принимая по ее итогам действенные стимулирующие меры, чего пока не делается.

К мерам и условиям совершенствования управления АПК относятся:

1. В ближайшей перспективе нет оснований ожидать повышения бюджетной поддержки сельского хозяйства. Поэтому мерам государственной поддержки отрасли следует придать комплексный характер, усилив административную, инновационную, маркетинговую и другие виды помощи. Это в значительной мере компенсирует недостаточное финансирование отрасли.

2. Государство должно отдавать отрасли намного больше, чем отбирает. В России это условие соблюдается недостаточно. В развитых странах соотношение «налоги/субсидии» составляет около 10%, у нас - примерно 80% [13]. В условиях кризиса решать данную проблему целесообразно путем снижения или полной отмены налогов на сельхозпроизводителей на период стабилизации их экономики.

3. Система государственного управления должна обеспечивать своевременность, прозрачность и адресность бюджетных субсидий для отрасли.

4. Необходима дифференциация бюджетной поддержки сельхозпроизводителей в зависимости от природных и экономических условий [1].

5. В экономике государство должно оперировать понятием «суммарная выгода». Однако современная аграрная политика нацелена на предпочтение интеграционных процессов, основываясь на том, что агрохолдинги экономически эффективнее. Во-первых, подобное сравнение некорректно, так как агрохолдинги создаются крупным бизнесом, способным закупать лучшие технику и технологии. Во-вторых, агрохолдинги находятся в более выигрышном положении по сравнению с другими предприятиями (они получают большую финансовую поддержку, органы власти к ним прислушиваются внимательнее, на них срабатывает эффект масштаба). В-третьих, чрезмерная ставка на агрохолдинги может обострить социальные проблемы на селе. Поэтому перекос в сторону интеграции приведет к снижению суммарной выгоды.

6. В сложившихся условиях кооперацию в сфере АПК целесообразно развивать путем увеличения производства сельхозпродукции по договорам контрактации, для чего органам власти следует содействовать укреплению связей между агрохолдингами и малыми формами хозяйствования. Наличие подобных социально-ориентированных кластеров позволит уйти от противопоставления данных предприятий, повысит занятость и доходы населения.

7. Следует изменить сложившуюся практику субсидирования процентной ставки по кредитам для сельхозпроизводителей. Не секрет, что действующий механизм их кредитования направлен на перекачку ресурсов в коммерческие банки. В целях отхода от подобной практики, кредиты хозяйствам должен выдавать специализированный государственный банк на беспроцентной основе или по ставке не более, чем в 2-3%.

8. Наряду с банковским сектором, в России сформировался еще один канал выкачки ресурсов из отрасли: каждый этап увеличения бюджетной поддержки сельскому хозяйству неизменно сопровождается ростом тарифов естественных монополий. Это вызывает необходимость усиления государственного и общественного контроля за их деятельностью.

10. Необходимо отказаться от принципа оказания бюджетной помощи отрасли на паритетных началах - субсидии из федерального бюджета сельхозпроизводители должны получать без привязки к региональным.

11. Государство должно закупать определенные виды продукции по ценам, гарантирующим приемлемую рентабельность для большинства сельскохозяйственных товаропроизводителей. Подобная практика существует во многих развитых странах и считается вполне рыночной.

12. Одной из задач органов управления АПК должна стать разработка продовольственной карты, с помощью которой можно будет оценить продовольственный потенциал регионов и страны в целом. Делать это следует, базируясь на производственных стандартах, разработанных с учетом наиболее высоких показателей, достигнутых в зарубежных регионах-аналогах. Только осваивая лучшие технологии, Россия сможет преодолеть отставание. 

13. Исследуя данную проблему, мы пришли к выводу, что экономика может быть инновационной лишь при условии, если система управления сама является инновационно-ориентированной. Поэтому необходимо укрепить инновационный блок в органах управления АПК, создав специализированный холдинг «Росагроинновация», курируемый Минсельхозом России [3].

По этому поводу следует отметить необоснованность сложившейся практики «оптимизации» численности персонала органов управления АПК, вследствие чего в системе Минсельхоза в России штат в 5 раз меньше, чем в США [17]. Подобная «экономия» лишь незначительно сокращает расходы на содержание аппарата, тогда как эффективность отрасли снижает ощутимо.   

14. Следует восстановить вертикаль управления АПК на новой основе, а также полноформатное использование льгот, предоставляемых правилами ВТО в сфере бюджетной поддержки сельхозпроизводителей на территориях, неблагоприятных для сельского хозяйства. Наши исследования показали, что таковых в России 67 единиц или почти 79% [1].

К мерам и условиям совершенствования управления сельскими территориями относятся следующие:

1. На каждой территории должен быть один полноправный хозяин, отвечающий за все, что на ней происходит. Это предполагает, что в сельском поселении таковым должна быть сельская администрация. Районная администрация должна курировать вопросы межпоселенческого характера, а региональная администрация – вопросы межрайонного характера.

2. В регионах необходима разработка программ вывода экономики из тени. Об этом свидетельствует опыт Дагестана, где с 2013 года осуществляется проект «Обеление» экономики», позволивший увеличить поступления в консолидированный бюджет республики на 2,7 млрд. руб. (10,4%) [18]. 

3. Как уже отмечалось, формирование органов власти должно осуществляться с учетом необходимости повышения роли человеческого фактора. С учетом этого нами разработана личностно-ориентированная модель структуры управления для данных органов. Модель базируется на принципиально новом подходе к классификации функций управления, позволяющем в 1,5-2 раза сократить количество подразделений администрации района и региона. Рекомендуемый подход предполагает разделение этих функций на пять групп: «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие налоговой (доходной) базы», «развитие личности» и «защита личности» [2].

В 2014 году указанная модель внедрена в трех пилотных районах Дагестана: Агульском, Хивском и Сулейман-Стальском [18]. Это показало, что новая модель проще и понятнее для населения, позволяет рациональнее распределить обязанности между персоналом, эффективнее решать ряд других проблем. Однако главное преимущество модели заключается в том, что она создает предпосылки для позитивного изменения психологии чиновников, акцентируя их внимание на решении проблем населения. Тем самым она способствует постановке человека во главу угла политики сельского развития.  

Учитывая положительные итоги проекта, постановлением Правительства Дагестана от 22 октября 2014 г. № 501 названная модель рекомендована не только для муниципальных районов, но и городских округов республики.

По мнению экспертов, предложенная модель целесообразна для всех уровней управления, а ее значимость будет возрастать по мере усиления межстрановой конкуренции, в том числе на рынке труда, и роста прогнозируемых техногенных рисков, в связи с чем она должна стать базовой в России.

Представляется, что учет перечисленных положений, главным образом института местного самоуправления, налоговой политики на принципах территориального хозрасчета и личностно-ориентированной модели управления, позволит создать «самоорганизующуюся» систему управления развитием села, обеспечивающую преумножение богатств территорий, всей страны, в отличие от действующей, ориентированной на распределение бюджетного пирога по принципу «какой получится». Без такой системы никакими иными мерами решить эту проблему не удастся. Мы убеждены в том, что наличие такой системы за 7-10 лет кардинально в позитивном плане изменит ситуацию в российской деревне и в целом по стране.

Следует подчеркнуть, что рекомендуемые меры будут способствовать сближению интересов населения, органов власти и бизнеса, сохранению социальной стабильности в стране, что крайне важно в нынешних условиях.

Литература

1.Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Простенко А.Н., Белякова А.М. Регионы с правом дополнительного субсидирования сельского хозяйства в условиях ВТО // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2013. - № 3. - С. 16-20.

2.Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Юсуфов Р.А. Управление сельским развитием: необходимость и пути усиления внимания к человеческому фактору // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2015. - № 7. - С. 48-52.

3. Адук Р.Р. Управление инновационным развитием АПК России. – М.: Восход-А, 2011. - 167 с.
4. Беспахотный Г.В., Корнеев А.Ф., Капитонов А.А. Совершенствование разработки государственных программ развития сельского хозяйства // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. - 2014. - № 4 (21). - С. 2-6.
5. Бондаренко Л.В. Социально-психологический климат в сельских поселениях и долгосрочная стратегия устойчивого развития сельских территорий // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2015. - № 4. - С. 52-58.

6.Буздалов И.Н. Обеспечение приоритетного развития сельского хозяйства - главное в стратегии аграрной политики // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2015. - № 4. - С. 2-13.

7.Костяев А.И. Развитие сельских территорий: модели и механизмы // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. - 2015. - № 4 (25). - С. 12-15.

8.Лемешев М.Я. Каким быть российскому селу? // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2016. - № 3. - С. 54-57.

9. Меренкова И.Н., Перцев В.Н. Приоритеты социально ориентированного развития сельских территорий и поселений // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. -  2016. - № 4. - С. 54-57.
10. Милосердов В.В. Аграрные реформы в России и судьбы крестьянства // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2010. - № 12. - С. 6-10.
11. О состоянии сельских территорий в РФ в 2013 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2015. вып. 2-й. – 340 с.
12. Отчет «Об итогах научно-производственной деятельности ГНУ «Научно-исследовательский институт экономики и организации АПК ЦЧР РФ» - Воронеж, ГНУ НИИ ЭО АПК ЦЧР РФ, 2008. – 67 с.

13.Папцов А.Г. Государственное регулирование экономики за рубежом: аграрный аспект. – М.:  ООО «Московский издательский дом», 2006. – 350 с.

14.Петриков А.В. Основные направления и механизмы реализации современной агропродовольственной политики // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2016. - № 1. - С. 11-18.

15.Третьяков  А.П.  Сельские территории: сегодня и завтра // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2016. - № 10. - С. 44-49.

16. Ушачев И.Г., Чекалин В.С., Маслова В.В. Об актуальных экономических проблемах развития АПК и механизмах их решения // Экономика сельского хозяйства России. - 2016. - № 7. - С. 2-10.

17. Черняков Б.А. Основные факторы конкурентоспособности аграрного сектора США: опыт для России // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2009. - № 4. - С. 75-81.

18.Юсуфов Р.А. Управление сельским развитием: проблемы и решения. – М.: Восход-А, 2015. - 280 с.
 

Аннотация. В статье сформулированы теоретические положения, составляющие основу эффективной стратегии и оценки управления сельскими территориями.  

Ключевые слова: стратегия, государственное управление, местное самоуправление, сельское развитие, человеческий фактор, территориальный хозрасчет, оценка управления.

Annotation. The article presents theoretical principles that are the foundation of an effective strategy and evaluation of management of rural areas.

Keywords: strategy, governance, local government, rural development, human factor, territorial self-financing, management assessment.

Контактная информация: Адуков Рухман Хасаинович (эл. почта: r@adukov.ru);

 Адукова Алевтина Николаевна (эл. почта: alevtina@adukova.ru)

Новые подходы к развитию стратегии управления сельскими территориями

Р.Х. Адуков, доктор экономических наук, профессор, заместитель директора по научной работе «ВНИИ организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве»

Эл. почта: r@adukov.ru

А.Н. Адукова, доктор экономических наук, доцент, заведующая отделом «ВНИИ

организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве», профессор

кафедры Российской академии кадрового обеспечения агропромышленного комплекса.

Эл. почта: alevtina@adukova.ru

Ключевые слова: стратегия, государственное управление, местное самоуправление, сельское развитие, человеческий фактор, территориальный хозрасчет, оценка управления.

Реферат. Несмотря на принимаемые меры, ситуация на сельских территориях страны остается сложной. Особенно это касается социальной сферы села, в том числе сферы таких жизненно важных услуг, как образование, медицина, культура и отдых, доступность которых для сельского населения снижается. При этом проблемы, существующие в российской деревне, носят «застарелый» характер, свидетельствуя тем самым, что они накапливаются, не устраняются продолжительное время. Анализ показывает, что практически все факторы сельского развития (за исключением природных), имеют управленческую природу. Это означает, что развитие села невозможно без внесения кардинальных изменений в систему управления сельскими территориями. Для решения этой проблемы рекомендуется осуществление комплекса мер по трем направлениям: меры общего характера, меры по совершенствованию управления сельскими территориями, а также агропромышленным комплексом. Основной целью этих мер должна стать постановка во главу угла политики сельского развития интересов человека, всего сельского сообщества, для чего следует осуществить перестройку отношений «власть-индивидуум». Лишь в этом случае будут созданы предпосылки для развития и полноценной реализации человеческого капитала. К наиболее значимым мерам, которые будут способствовать этому, относятся формирование полноценного института местного самоуправления на селе, налоговой политики на принципах территориального хозрасчета и личностно-ориентированной модели управления, предполагающей разделение функций органов власти, ответственных за сельское развитие, на пять блоков: «развитие экономики», «развитие социальной сферы», «развитие налоговой (доходной) базы», «развитие личности» и «защита личности». Реализация перечисленных мер будет способствовать объединению интересов населения, органов власти и бизнеса, примерно за 7-10 лет позволит существенно в позитивном плане изменить ситуацию не только в российской деревне, но и в целом по стране.

New approaches to developing a strategy of rural management 

Rukhman Adukov, Doctor of Economics, Professor, Acting Director of "Institute of the organization of production, labor and management in agriculture" Email: r@adukov.ru
Alevtina Adukova, Doctor of Economics, Associate Professor, acting department head in "Institute of the organization of production, labor and management in agriculture", Professor of "Russian Academy of agro-industrial complex" alevtina@adukova.ru
 

Keywords: strategy, governance, local government, rural development, human factor, territorial self-financing, management assessment.

Abstract. Despite the measures taken, the situation in rural areas of the country remains difficult. This is especially true of the social sphere of the village, including the scope of essential services such as education, medicine, culture and recreation, which accessibility to the rural population decreases. At the same time problems that exist in the Russian countryside, are of "chronic" character, thus indicating that they accumulate, without being eliminated for a long time. The analysis shows that almost all of agricultural factors (except natural) have administrative nature. This means that rural development is not possible without making fundamental changes in the management of rural areas. To solve this problem, we recommend a series of measures in three areas: general measures, measures to improve the management of rural areas, as well as agro-industrial complex. The main aim of these measures should be setting at the heart of the policy of rural development of human interests of the rural community, which should be implemented restructuring of relations of "power-individual". Only in this case will set the stage for the development and the full realization of human capital. Among the most important measures that will contribute to this include the formation of a full-fledged institution of local government in rural areas of tax policy on the principles of territorial self-financing and student-oriented management model, involving the separation of functions of authorities responsible for rural development, for five blocks, "economic development", "social development", "development tax (revenue) base", "personal development" and "the protection of the individual. "Implementation of these measures will help to unite the interests of the public, government and business, for about 7-10 years will significantly positively make a difference not only in the Russian countryside, but also in the whole country.

Опубликовано в журнале "Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий", 2016. № 12. С. 40-43.