Рухман Адуков, доктор экономических наук, профессор, врио директора Всероссийского НИИ организации производства, труда и управления в сельском хозяйстве

УДК 631.152

сельское хозяйство, государственное управление, стратегия, принципы, функции, методы управления

griculture, obstacles to the development of agriculture, strategy, public administration, principles, functions, and methods of management

За четверть века, прошедшие с начала радикального этапа реформ в России, в АПК страны произошли кардинальные перемены. К позитивным из них можно отнести следующие: в отрасли сформирована многоукладная экономика, стали развиваться рыночные отношения. Казалось бы, что эти прогрессивные изменения должны создать предпосылки для ускоренного развития сельского хозяйства и обеспечения его конкурентоспособности. Однако пока этого не произошло, несмотря на то, что Россия обладает крупным научным, кадровым и аграрным потенциалом, реализация которого позволила бы достичь более масштабных производственных, экономических и социальных результатов. Как следствие, в недостаточной мере решены задачи по подъему сельского хозяйства и обеспечению продовольственной безопасности страны. Об этом убедительно свидетельствуют следующие факты:

1. В 2014 году производство сельскохозяйственной продукции в сопоставимых ценах составило лишь 93% от уровня 1990 года.

2. По многим актуальным видам сельхозпродукции до сих пор не достигнуты дореформенные объемы производства (молоку, говядине и другим).

3. Вплоть до 2014 года доля и объем импорта сельхозпродукции и продовольствия сохраняли тенденцию к росту. Причем, до сих пор они остаются на недопустимо высоком уровне (только учтенная часть последнего составляет около $45 млрд. в год, а с теневым завозом – порядка $68-70 млрд., что примерно равно годовому объему производства сельхозпродукции в стране).

4. Уровень рентабельности большинства видов сельхозпродукции не превышает инфляцию, в связи с чем у основной массы (80-85%) сельхозтоваропроизводителей нет возможности осуществить технико-технологическую модернизацию производства, стать конкурентоспособными.

5. Несмотря на многократный рост бюджетных субсидий, высокими темпами и устойчиво увеличивается кредиторская задолженность сельскохозяйственных организаций, которая по данным Минсельхоза России в 2014 году в расчете на одно хозяйство достигла 105,8 млн. руб. В результате она на 37,6% превысила годовую выручку названных предприятий [1].

Во многом из-за неудовлетворительного состояния экономики сельского хозяйства остается нерешенной и проблема обеспечения приемлемого качества жизни сельского населения, по которому, в конечном счете, судят об эффективности реформ. Так, реальная безработица на селе по регионам, как правило, в период реформ не опускалась ниже 30-70% (по данным мониторинга Минсельхоза России в 2014 году уровень занятости сельского населения в возрасте 15-72 года составил лишь 60,6%) [6].

Среднемесячная заработная плата в сельском, лесном и охотничьем хозяйстве в 2014 году достигла 54,5% от средней по экономике страны, тогда как в 1990 году она превышала 90%.

Кроме того, в сельской местности в значительной мере снизилась возможность получения населением многих жизненно важных социальных услуг, в т.ч. в таких особо актуальных сферах, как образование, здравоохранение, культура и отдых. В частности, за годы текущих реформ средний радиус доступности общеобразовательных школ увеличился на 23%, дошкольных образовательных учреждений – на 44,5%, больниц – на 114,6%, фельдшерско-акушерских пунктов – на 15,6% [10].

Сложившаяся ситуация осложняется еще и тем, что проблемы, существующие в отрасли, лишь усугубляются, так как не решаются продолжительное время (монополизм, низкая производительность труда, недостаточная защищенность прав собственности сельхозпроизводителей и другие).

Проведенный нами анализ показал, что перечень этих помех довольно обширный. Причем, вопреки мерам, принимаемым органами власти, практически все они относятся к категории «застарелых», то есть, не решаемых продолжительное время (табл. 1).

Таблица 1

Причины, препятствующие развитию аграрного сектора России

	Причина
	Отсутствие четкой и обоснованной государственной стратегии развития АПК
	Низкий уровень и нерациональный механизм финансовой поддержки отрасли
	Высокая дифференциация бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей
	Привязка финансовой поддержки из федерального бюджета к региональной
	Отсутствие прозрачного реестра получателей бюджетной поддержки в отрасли
	Недостаточный учет приоритетов использования бюджетной поддержки
	Отсутствие четких правил оказания бюджетной поддержки для отрасли
	Несоблюдение сроков оказания бюджетной поддержки отрасли (она запаздывает)
	Большая налоговая нагрузка на отрасль (государство отбирает больше, чем дает)
	Отсутствие у большинства хозяйств доступа к финансовым и иным ресурсам
	Недостаточная комплексность мер господдержки аграрного сектора
	Недостаточное внимание инновационному развитию отрасли
	Нестабильность правил игры, устанавливаемых государством
	Неэффективная государственная кадровая политика в системе управления АПК
	Несоблюдение межотраслевого баланса (наличие межотраслевых диспропорций)
	Несоблюдение внутриотраслевого баланса (внутриотраслевые диспропорции)
	Отсутствие условий для развития потребительской кооперации на селе
	Недостаточная эффективность системы подготовки кадров для отрасли
	Монополизированность сферы производства и агропродовольственного рынка
	Неэффективность защиты прав собственности (поборы, отъем собственности и т.д.)
	Недостаточная защищенность внутреннего агропродовольственного рынка
	Отсутствие необходимой рыночной инфраструктуры
	Отсутствие атмосферы доверия в экономической среде
	Недостаточное внимание развитию аграрной науки (семеноводству и племделу и т.д.)
	Недостаточное финансирование научного сопровождения программ развития отрасли
	Отсутствие необходимой социальной и инженерной инфраструктуры на селе
	Недостаточное внимание проблеме занятости и доходов сельского населения
	Недостаточное симулирование рационального размещения сельхозпроизводства
	Недостаточное стимулирование развития не с/х видов деятельности на селе
	Недостаточная заинтересованность и ответственность властей за развитие АПК
	Нецелевое использование значительной части средств поддержки отрасли
	Недостаточная покупательская способность населения

То, что сказанное должно послужить сигналом для принятия более значимых действий по устранению недостатков отмечалось многими исследователями, включая нас [2-5, 8,9, 11,12]. Однако с началом реформ в силу ряда причин экономическая наука потеряла возможность влиять на ситуацию в отрасли. Чтобы улучшить положение дел в ней, необходимо начать с совершенствования отношений «власть-наука». Без этого ни одной стране не удавалось обеспечить развитие экономики, в том числе решить проблему продовольственной безопасности. Не будет преувеличением, если сказать, что пока эти отношения находятся в неудовлетворительном состоянии.

Анализ перечисленных в таблице причин показывает, что они отражают весь перечень функций государственного управления отраслью. Это означает, что все они выполняются недостаточно эффективно. Данный факт отмечают многие известные ученые экономисты-аграрники, в частности, Беспахотный Г.В., Милосердов В.В., Петриков А.В., Ушачев И.Г. и другие, которые на основе глубокого анализа сложившейся ситуации предлагают научно-обоснованные меры по решению указанной проблемы.

Следует учитывать, что затягивание решения давно возникших помех, препятствующих выходу отрасли из кризиса, имеет не только негативные социально-экономические, но и психологические последствия. Так, опросы сельскохозяйственных товаропроизводителей показывают, что они весьма пессимистично оценивают свои перспективы. Меры, принимаемые органами государственного управления отраслью по их поддержке, ими квалифицируются как формальные, не подкрепленные реальным содержанием. Это подрывает доверие к властным структурам, создает атмосферу безысходности среди подавляющего большинства производителей сельхозпродукции, чего нельзя допускать.

В связи с вышеизложенным возникает вопрос: «Как решить проблему развития сельского хозяйства в условиях нынешнего кризиса и связанного с ним острого дефицита финансовых ресурсов»?

В поисках ответа на данный вопрос нами обоснованы следующие концептуальные положения, которые целесообразно учесть при разработке мер по совершенствованию стратегии государственного управления АПК:

1. Выработку аграрной политики следует осуществлять с учетом того, что технико-технологической модернизации должна предшествовать модернизация общественно-экономических отношений. При этом необходимо, чтобы вектор развития последних определялся курсом на децентрализацию государственного управления экономикой и территориями.

2. Основную ставку на первом этапе необходимо делать на малозатратные методы совершенствования управления, способные дать быструю отдачу. К таковым относится более полное использование природного, кадрового и иного ресурсного потенциала. В частности, повышение квалификации кадров, рациональное размещение сельхозпроизводства, использование высокопродуктивных семян и пород животных, подбор оптимальных севооборотов, совершенствование организации производства и стимулирования труда и другие. В настоящее время эти резервы не используются в должной мере. К примеру, остается низкой квалификация значительной части руководителей сельхозпредприятий и технологов сельхозпроизводства (агрономов, зоотехников и других). Большинству хозяйств недоступны элитные семена, современные технологии и т.д. Как следствие, продуктивность полей, ферм и качество продукции невысоки, а ее себестоимость выше, чем у конкурентов.

3. В связи с тем, что в нынешних условиях увеличение бюджетной поддержки и техническое перевооружение отрасли весьма проблематичны, особое внимание среди малозатратных мер следует уделять развитию и эффективному использованию человеческого капитала путем совершенствования государственного управления в системе профессионального образования и повышения квалификации. Это ускорит перевод отрасли на инновационный путь развития и решение проблемы импортозамещения в АПК. 

4. Система государственного управления сельским хозяйством должна функционировать в режиме постоянного выявления и устранения препятствий на пути развития отрасли. При таком походе, пусть и небольшими шагами, но в постоянном режиме производство продвигается вперед. К сожалению, работа в данном направлении ведется в недостаточной мере. Именно это является одной из главных причин того, что фактически все препятствия на пути развития отрасли носят «застарелый характер».

Вследствие этого «буксует» и аграрно-экономическая наука. Дело в том, что в большинстве предприятий отрасли мало что внедряется, в связи с чем наука не может получить и изучить новые ситуации. Данное положение главным образом является следствием того, что система государственного управления отраслью не является инновационно-ориентированной, в связи с чем сама экономика не может быть инновационной. 

5. Меры государственной поддержки отрасли должны носить комплексный характер. Особую актуальность этому придает то, что в ближайшей перспективе нет оснований ожидать повышения бюджетной поддержки сельского хозяйства, хотя это крайне важно. Поэтому возникает необходимость усиления нефинансовых направлений поддержки (административной, информационной, инновационной, маркетинговой, по обеспечению доступности торговых площадок, ограничению роста тарифов естественных монополий, защите собственности, ограждению предпринимателей от поборов, повышению прозрачности экономики и т.д.). Такой подход в значительной мере компенсирует дефицит ресурсов, будет способствовать укреплению экономики отрасли. В настоящее время потенциал перечисленных направлений используется недостаточно.

6. Необходим отход от практикуемой в последние годы т.н. политики «оптимизации» - сокращения численности персонала органов управления АПК. Как уже отмечалось, практически все функции государственного управления отраслью выполняются недостаточно эффективно. Одной из причин этого является несоответствие требуемой численности персонала названных органов. Это приводит к тому, что та или иная функция не выполняется или выполняется в усеченном виде, вследствие чего остаются нерешенными соответствующие задачи, что тормозит развитие сельского хозяйства. Поэтому экономить за счет снижения численности персонала нецелесообразно, ибо, в конечном счете, это приводит не к уменьшению расходов, а снижению эффективности. В развитых странах эту истину усвоили давно. Так, в системе Минсельхоза США штат в 5 раз больше, чем в России.

В период реформ особенно ослаблено районное звено управления АПК, где численность работников в 3-5 раз меньше, чем требуется. В первоочередном порядке в усилении нуждаются блоки административной, инновационной, маркетинговой и правовой поддержки.

7. Государство должно отдавать сельскому хозяйству больше, чем отбирает. В отличие от развитых стран, в России данное требование, к сожалению, не соблюдается. Так, соотношение «налоги/субсидии» составляет около 10%, тогда как в нашей стране оно находится примерно на уровне 80%. При этом не следует забывать, что до многих отечественных аграриев даже запланированные субсидии доходят лишь частично или вовсе не доходят. Решить данную проблему путем увеличения бюджетной помощи, судя по всему, пока нереально, поэтому целесообразнее снизить или же временно отменить налоги, которыми облагаются сельхозпроизводители.

Наряду с отмеченным, аграрная политика должна обеспечивать оптимизацию соотношения «налоги/совокупные затраты». В развитых странах, в частности, в США оно составляет 3-4%, а в России – более 16,0% [7]. Разумеется, это в еще большей мере усугубляет ситуацию в отрасли.

8. Система государственного управления отраслью должна обеспечивать своевременность, прозрачность и адресность бюджетных субсидий для сельхозпроизводителей. Ни одно из этих условий до сих пор не выполняется. Например, отсутствует прозрачный и полноценный реестр получателей бюджетной поддержки в отрасли. Субсидии, если и представляются, то, как правило, с большим запозданием и т.д.

9. Необходима дифференциация бюджетной поддержки сельхозтоваропроизводителей в зависимости от природных и экономических условий.

10. Система государственного управления АПК не должна допускать монополизма в отрасли. Как известно, в сельском хозяйстве страны возникли крупные монополии в лице агрохолдингов, контролирующие сотни тысяч гектаров сельхозугодий. Они не заинтересованы в наличии мощного фермерского сектора, а также в развитии личного подворья, так как видят в них конкурентов. Поэтому под разными предлогами стараются препятствовать укреплению позиций малых форм хозяйствования в отрасли, в чем, к сожалению, преуспевают. Естественно, это тормозит решение проблемы импортозамещения в АПК и социально-экономическому развитию российского села.

Со значительными препятствиями малые формы хозяйствования сталкиваются и на пути к торговым площадкам, будучи вынужденными идти по нему фактически в одиночку из-за неразвитости потребительской кооперации и отсутствия действенной поддержки со стороны государства.

11. В экономике государство должно оперировать понятием «суммарная выгода». В настоящее время аграрная политика нацелена на предпочтение интеграционных процессов в ущерб кооперационным. Основывается она на том, что агрохолдинги эффективнее с экономической точки зрения, чем другие формы хозяйствования. Во-первых, подобное сравнение некорректно, так как агрохолдинги создаются крупным бизнесом, способным закупать лучшие технику и технологии. Во-вторых, агрохолдинги находятся в более выигрышном положении (на них работают эффект масштаба, с ними в большей мере считаются властные структуры и т.д.). В-третьих, в социальном плане в сложившихся в стране условиях монополизм агрохолдингов порождает немало негативных явлений (препятствует развитию малых форм хозяйствования, способствует сохранению на высоком уровне безработицы, оголению территорий). Поэтому, если не развивается потребительская кооперация (что является одним из основных показателей, свидетельствующих о переоценке роли капитала и недооценке роли человеческого фактора в действующей аграрной политике), то чрезмерный перекос в сторону интеграции приводит к снижению суммарной выгоды.

12. Интеграцию в сфере АПК целесообразно развивать в направлении увеличения производства сельхозпродукции по договорам контрактации. Для этого органам власти следует содействовать укреплению кооперационных связей между агрохолдингами и малыми формами хозяйствования в отрасли, как это принято в развитых странах.

13. Следует изменить сложившуюся практику субсидирования процентной ставки по кредитам для сельхозпроизводителей. Объясняется это тем, что сложившийся механизм кредитования, прежде всего, направлен на перекачку ресурсов в коммерческие банки. В целях отхода от подобной практики, кредиты хозяйствам должен выдавать специализированный государственный банк на беспроцентной основе или не более, чем под 2-3%.

По данному поводу следует заметить также, что давно назрела необходимость кардинального изменения роли банков в экономике. В России в их деятельности чрезмерно нарушен баланс между обслуживанием экономики и приобретением ими собственной выгоды.  

14. Необходимо отказаться от принципа оказания бюджетной помощи отрасли на паритетных началах. Субсидии из федерального бюджета сельхозпроизводители должны получать без привязки к региональным.

15. В России сложилась практика, когда каждый этап увеличения бюджетной поддержки сельскому хозяйству неизменно сопровождается ростом тарифов естественных монополий, сводящих на нет эффект от роста указанной поддержки. В этом смысле монополии играют ту же роль, что и банки. В связи с этим необходимо усиление государственного и общественного контроля деятельности названных монополий.

16. Центр тяжести государственного управления АПК в значительной мере должен быть перемещен на районный уровень. Во-первых, именно он в единственном числе имеет возможность повседневно непосредственно контактировать с производителями сельхозпродукции. Во-вторых, аграрная политика преимущественно реализуется посредством районного звена управления отраслью. Понимая это, опытные главы регионов, сохранили райсельхозуправления. При этом, как показали наши исследования, районное звено управления экономикой и территориями должно иметь государственный статус, а не муниципальный, как сейчас.

17. В целях обеспечения устойчивого развития агарного сектора, государство должно закупать определенные виды продукции по ценам, гарантирующим приемлемую рентабельность для сельскохозяйственных товаропроизводителей. Подобная практика существует в развитых странах, в частности, в Канаде, и считается вполне рыночной.

18. Для объективной оценки продовольственного потенциала необходима подготовка для каждого региона и страны в целом продовольственной карты. Делать это следует, базируясь на производственных стандартах, которые целесообразно разрабатывать, ориентируясь на лучшие показатели, достигнутые в зарубежных регионах-аналогах. Только практикуя освоение лучших технологий, как это, к примеру, делали Япония и Китай, Россия сможет преодолеть отставание. 

19. Необходимо введение в практику периодической оценки работы властных структур, курирующих деятельность аграрного сектора, с принятием соответствующих мер по ее итогам. Применяемые ныне методы оценки недостаточно эффективны, нуждаются в совершенствовании.

20. Аграрная политика должна быть преимущественно ориентирована на меры зеленой корзины. Это ускорит перевод отрасли на инновационный путь развития. В частности, это касается социального развития села, без чего сохранить квалифицированные кадры на селе не удастся.

21. Для снижения конкуренции со стороны зарубежных сельхозпроизводителей, необходимо задействовать весь комплекс «заградительных» мер, предусмотренных правилами ВТО.

В целом, система государственного управления сельским хозяйством должна обеспечивать эффективное выполнение функций, вытекающих из представленной выше таблицы. Таким образом, обеспечение конкурентоспособности отрасли предполагает осуществление большого комплекса мер, направленного на совершенствование государственного управления АПК. Однако, по-прежнему, существует проблема внедрения инноваций в области экономики. Особенно это касается разработок в сфере управления. Между тем, опыт показывает, что экономика развивается лишь настолько, насколько решается данная проблема: каждый шаг в сфере управления приводит к адекватному позитивному или негативному изменению в экономике. Пока в этом деле мероприятий много, а позитивных подвижек - крайне мало. Более того, нередко наблюдаются откаты назад. Необходимо отойти от сложившейся практики недооценки экономической науки, создать условия для реализации ее потенциала. Мы убеждены, что результаты такого шага дадут мощный импульс развитию АПК.

Литература

1. Агропромышленный комплекс России в 2014 г. - М.: МСХ РФ, 2015. - 704 с.

2. Адуков Р. Качество государственного управления как фактор оценки прогнозов и развития АПК // АПК: Экономика, управление. - 2006. - № 6. - С. 23-25.

3. Беспахотный Г.В. Формирование механизма государственной поддержки сельского хозяйства // Экономика сельского хозяйства России. - 2010. - № 11. - С. 26-32.

4. Буздалов И.Н. Научные основы и современная стратегия аграрной политики в России // АПК: экономика, управление. - 2016. - №3. - С. 8-21.

5. Милосердов В.В. Продовольственная безопасность и импортозамещение // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. - 2015. - № 2 (23). - С. 2-7.

6. О состоянии сельских территорий в РФ в 2014 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2016. вып. 2-й. – 340 с.

7. Папцов А.Г. Государственное регулирование экономики за рубежом: аграрный аспект. – М.:  ООО «Московский издательский дом», 2006. – 350 с.

8. Петриков А.В. О приоритетных направлениях агропродовольственной политики России. Труды Вольного экономического общества России. - 2015. -Том 196. - С. 313-322

9. Серков А.Ф. Аграрная политика: вызовы и перспективы // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2014. № 12. С. 2-6.

10. Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее регулированию. Ежегодный доклад по результатам мониторинга (пятнадцатый) – М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2014. – 268 с.

11. Управление сельским хозяйством России в условиях ВТО: возможности регулирования бюджетной поддержки  – М.: ООО «НИПКЦ Восход–А», 2013. – 200 с.

12. Ушачев И.Г. О мерах по обеспечению конкурентоспособности продукции российского сельского хозяйства в условиях присоединения к ВТО // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2012. -  № 6. - С. 1-5.

РЕЗЮМЕ. Сформулированы причины, препятствующие развитию сельского хозяйства России, показано, что они имеют управленческую природу. Сделан вывод о том, что стратегия государственного управление отраслью нуждается совершенствовании. Даны предложения по решению данной проблемы. 

ABSTRAKT. The main obstacles to the development of agriculture in Russia, it is shown that they have a managerial nature. It is concluded that for the development of industry, above all, it is necessary to improve governance. We give the principles necessary to solve this problem.

Контактный адрес: Адуков Рухман Хасаинович, 111621, г. Москва, ул. Оренбургская, д. 15,

тел.: 8(495)700-40-51, e-mail: r@adukov.ru

Реферат

Дана краткая оценка состояния аграрного сектора и социальной сферы села, отмечены основные тенденции в этих областях. Сформулированы причины, препятствующие их развитию. Выявлено, что главным образом они порождены недостатками системы государственного управления АПК. Предложены концептуальные положения, учет которых целесообразен при разработке мер по совершенствованию стратегии государственного управления АПК с целью обеспечения конкурентоспособности отрасли и продовольственной безопасности страны. Перечисленные меры предполагают отход от практики систематического уменьшения численности персонала органов управления АПК, повышение их инновационной ориентированности, усиление внимания росту квалификации кадров, малозатратным и нефинансовым мерам государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, ее дифференциации в зависимости от природных и экономических условий. Отмечается, что в отличие от предпринимательских структур, ориентированных преимущественно на увеличение прибыли, государство должно оперировать понятием «суммарная выгода», которая учитывает не только экономическую, но также социальную и экологическую целесообразность. 

Summary

A brief assessment of the state of the agricultural sector and rural social sphere has been given, as well as of the main trends observed in these areas. Formulated obstacles to their development. It is revealed that they are mainly generated by shortcomings of the state of AIC management system. The theoretical principles, accounting which will increase the efficiency of the system and, thus, ensure the competitiveness of the sector and the country's food security. These measures involve a departure from the current practice of systematically reducing headcount agribusiness administration, improving their innovative orientation, the growth increased attention skills, low-cost and non-financial measures of state support of agricultural producers, its differentiation depending on the natural and economic conditions. It is noted that in contrast to the business organizations focused mainly on the increase in profits, the state should operate with the concept of "total profit", which takes into account not only economic but also social and environmental goals.

Опубликовано в журнале "АПК: экономика, управление" (Москва) ISSN: 0235-2443, № 12, 2016.